全覆盖 零容忍 阳光执法
11月27日,国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》(以下简称《通知》)正式公布,要求对各类环境违法行为“零容忍”,重拳打击违法排污,严厉处罚偷排偷放等五类恶意违法行为,将违法企业列入“黑名单”并向社会公开。国办首次专门就环境监管执法发布通知,加强环境监管执法,有利于打击环境违法,形成对环境违法行为的高压态势,彰显我国“向污染宣战”的决心——《通知》从哪些方面提出了有针对性的政策措施?对环境违法行为的零容忍怎么来落实?执法不到位、整改不到位的问题怎么样有效规避?公众又怎么样来参与到监督欢迎执法当中?本报将为你详细解读——
● 国办首次专门发文力挺环境监管执法
近年来,我国的环保领域一直受到“守法成本高、违法成本低、环保执法难”的困扰,特别是一些地方政府和企业阻挠环境监管执法的现象仍十分突出,迫切需要司法提供强有力的保障。明年1月1日,被称为“史上最严”的《环保法》将正式实施。此次国务院下发通知,是为了配合《环保法》实施所采取的基础性的一步,直指环保监管短板,全面实施从严从紧的环保政策。
对环境违法零容忍
《通知》要求,对各类环境违法行为零容忍,加大惩治力度,目的就是要坚决纠正过去环保执法不到位、整改不到位的问题。《通知》明确了对典型环境违法行为的刚性要求。要求依法重拳打击5类恶意违法行为,即:偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等要依法严厉处罚。
此外,还明确提出了“四个一律”,即对涉嫌犯罪的,一律迅速移送司法机关;对违反环境影响评价制度和“三同时”制度,越权审批但尚未开工建设的,一律不得开工;对未批先建、边批边建的,资源开发以采代探的,一律停止建设或依法依规予以取缔;环保设施和措施落实不到位擅自投产或运行的建设项目,一律责令限期整改。
《通知》规定了3项纠正整改不到位问题的具体措施,即对依法作出的行政处罚、行政命令等具体行政行为的执行情况,实施执法后督察;对未完成停产整治任务擅自生产的,依法责令停业关闭,拆除主体设备,使其不能恢复生产;对拒不改正的,依法采取强制执行措施。
细化责任终身追究
《通知》要求建立责任倒查机制,并首次明确了生态环境损害责任终身追究的4种情况,即发生重特大突发环境事件、任期内环境质量明显恶化、不顾生态环境盲目决策且造成严重后果、利用职权干预或阻碍环境监管执法,并要求建立倒查机制,依纪依法追究有关领导和责任人的责任。
同时,为有效解决职责不清、责任不明和地方保护问题,《通知》特别提出,在新形势下,务必强化和落实地方政府在环境监管方面应承担的责任,明确了“县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任”。
新《环保法》明确,地方政府对本辖区环境质量负总责。首先就是要对环境监管执法负责。《通知》已明确要求地方各级人民政府应当建立环保部门对环境保护工作统一监督管理的工作机制,如对未环评先开工的项目,工商、供电、供水部门都应负有责任。
环保执法无缝衔接
2013年6月,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》发布后,打击环境犯罪取得显著进展。一年来,因环境污染犯罪而被移送的案例数量超过了以往10年的总和。总结一年来的经验,《通知》对加强环保、公安、人民检察院和人民法院联动提出明确要求。
《通知》规定各级环保部门和公安机关要建立联动执法联席会议、常设联络员和重大案件会商督办制度等3项制度,案件移送、联合调查、信息共享和奖惩机制等4项机制,实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。
目前,环保执法与公安联动已基本建立,移送和立案工作接受人民检察院法律监督,人民法院在审理环境资源案件中,需要环保技术协助的,各级环保部门应给予必要支持。环境违法案件证据难以保存,《通知》特别要求,发生重大环境污染事件等紧急情况时,要启动联合调查程序,防止证据灭失。
违法企业上黑名单
加强环境监管执法,除强化行政手段外,还要引入市场手段。《通知》要求建立环境信用评价制度,将环境违法企业列入‘黑名单’并向社会公开,将是行之有效的市场手段。
早在2013年12月,环境保护部、国家发改委、央行和银监会等4部门就已联合发布《企业环境信用评价办法(试行)》,就对企业环境信用进行分级。
环境违法“黑名单”制度将进一步健全完善,明确环境违法企业纳入“黑名单”的情形、“黑名单”公布时间、公布范围、公布载体、公布程序,以及相应的监管措施和惩罚手段。近期,将结合环境保护大检查,及时公布一批环境违法“黑名单”,并将其纳入社会诚信体系,让失信企业一处违法、处处受限。
● 2016年底前全面整改违建项目
当前,《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》等一系列重要文件已经或即将陆续发布,落实需要加强监管执法来实现。本次《通知》也是国务院就环境监管第一次作出安排部署。
《通知》提出了地方政府必须做4项有时限要求的工作。《通知》提出:2015年6月底前,全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”。“一些地方推行‘宁静日’,禁止职能部门到企业检查;有些地方为招商引资,降低准入门槛,这些都属于‘土政策’。
2015年底前完成两件事,组织开展一次环境保护大检查,重点检查所有排污单位污染排放情况;划分若干环境监管网格单元,全面落实执法责任制。
2016年底前,全面清理违法违规建设项目,并完成整改任务。
过去一年来,环境污染犯罪移送的案例数量超过了以往十年的总和。基于此,《通知》明确要求加强环保、公安、人民检察院和人民法院联动。”《通知》规定各级环保部门和公安机关要建立“三项制度”(联动执法联席会议、常设联络员和重大案件会商督办制度)“四项机制”(案件移送、联合调查、信息共享和奖惩机制),实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。
为有效遏制当前环境违法行为高发频发态势,《通知》要求对各类环境违法行为“零容忍”,建立环境信用评价制度,将环境违法企业列入“黑名单”并向社会公布,让失信企业一次违法,处处受限。《通知》也首次明文规定,对负有连带责任的环境服务第三方机构应予以追责。
长期以来,公众不理解、不支持环境执法现象较为突出,执法外部环境改善程度有限。《通知》要求,邀请公民、法人和其他组织参与监督环境执法,实现执法全过程公开。
公众参与监督环境执法包含两个层面,一是公众通过自主申请或环保部门邀请,参加日常的环境监管执法工作,在体验环境执法工作的同时实施外部监督;二是公众通过关注环保部门的信息公开,以信函、邮件、电话等方式表达自身的监督意见。
《通知》明确了地方政府和工作人员未尽职履责或违纪违规情况的责任追究事项:监管不履职、该查不查、该处不处、该移送不移送(该受理不受理)等四种监管不作为行为要被追究责任,对涉嫌职务犯罪的要及时移送人民检察院;要求实施生态环境损害责任终身追究,建立倒查机制,对发生重特大突发环境事件、任期内环境质量明显恶化、不顾生态环境盲目决策且造成严重后果、利用职权干预或阻碍环境监管执法等四种情况,要依纪依法追究有关领导和责任人的责任。
《通知》全面落实监管执法责任制,科学划分了省、市、县级监管事权。省级在负责督查市县级政府环境保护工作的同时,主要负责巡查和稽查,督促市、县落实网格化管理。市、县两级承担日常环境监管执法责任。另外,《通知》还提出对环境保护重点区域、流域,地方政府要强化协同监管,开展联合执法、区域执法和交叉执法,解决各种监管死角和执法盲区问题。
根据《通知》,自2015年起,省级环境保护部门每年要对本行政区内30%以上的市(地、州、盟)和5%以上的县(市、区、旗),市级环境保护部门每年要对本行政区域内30%以上的县(市、区、旗)开展环境稽查。。
此外,《通知》还进一步明确,县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任,对本辖区环境质量负总责。
● 强化落实地方政府的环境监管
《通知》从以下三个方面进一步引导企事业单位履行环境保护主体责任:
一是强化监管。要求各级人民政府和相关环境监管部门加大对环境违法行为的惩治力度,督促企业落实整改措施,提升企业事业单位环境违法成本。对拒不改正的,要依法采取强制执行措施。同时,也首次明文规定,对负有连带责任的环境服务第三方机构应予以追责。
二是引导守法。支持各类社会主体自我约束、自我管理。要求各级人民政府及其相关部门制定鼓励有利于环境守法的政策措施,拓展与监管对象沟通联系的渠道和方式,为监管对象提供必要的法律帮助、政策指导与技术服务。要求各类企业事业单位和社会组织建立健全环境保护责任制,明确单位负责人和相关人员的责任,健全内部环境保护管理制度,严格规范自身环境行为,落实物质保障和资金投入,确保污染防治、生态保护、风险防范等措施落实到位。
三是公众监督。一方面,加大信息公开力度,建立重点排污单位环境信息强制公开制度,要求重点排污单位如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度、排污总量和超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况。另一方面,充分发挥""""12369""""环保举报热线和网络平台作用,畅通公众环保表达渠道,鼓励社会组织、公民依法提起诉讼。
加大环境执法力度和规范执法行为营造公平竞争环境
加大环境执法力度和规范执法行为就是为了营造一个公平的市场经济竞争环境。一方面,对守法企业要建立相关的财政、税收、环境监管方面的激励政策,鼓励他们守法。另一方面,进一步提高排污收费的标准。如北京、天津制定阶梯排污收费政策,新的排污收费标准比原来提高了十倍,超标和不超标的收费差额可以减半,甚至减的更多,使企业从经济上付出高的成本,要高于它的治理成本,要高于不治理违法排污成本。同时还有很多法律手段,现在环保法有停产限产手段,有查封扣押手段,还有移送司法机关行政拘留的手段,甚至还可以追究刑事责任。一系列手段,让环境违法企业付出付不起的代价。
实施网格化环境监管能做到执法全覆盖、监管无盲点
网格化环境监管主要是指按照属地管理原则,根据辖区环境监管工作任务和环境监管力量等因素,按照一定的标准,结合行政区划,划分成若干网格状单元,将监管力量下沉至各单元,将日常监管基本工作任务和职责落实到具体单位和具体人员,使网格内各重点排污单位、主要环境问题得到有效监管,实现定区域、定任务、定责任。实施网格化环境监管的主要作用包括:
一是有利于落实环境监管执法责任制,网格化管理形成了定责、履责、问责的工作机制,做到执法全覆盖、监管无盲点。
二是有利于动态掌握污染源底数,熟悉主要环境敏感区域、主要环境风险隐患点及群众关注的重点环境问题等,将有限的执法资源用于更加明确的重点目标上。
三是有利于及时消除环境问题。实现了环境监管人员与企业和群众的""""零距离""""对接、良性互动,及时发现问题,及时做好服务和指导工作,把环境纠纷和矛盾消除在萌芽状态。
● 依法治国就要依法治污
在生态文明建设和环境保护领域加强依法治国,就要依法约束政府决策行为,依法规范环境监管,依法打击违法排污,依法保障公众环境权益。一言以概之,依法治国就要坚决依法治污。
既然要依法治污,就要彰显法律法规的强制性和权威性,尤其是在新法实施之初,必须保证有法必依、执法必严、违法必究,以打消一些人的侥幸心理,真正彰显法律威严,引导和倒逼全社会学法、尊法、护法、守法。新修订的《环境保护法》以及其他一些法律法规,较大程度上克服了理念滞后、责任不明、处罚过软等突出问题,但好刀要开刃,好法要落地,这就要求环境监管执法不能蜻蜓点水、浮于表面、流于形式,而要出重拳、用重典,动真格、见真章。
向污染宣战,必须有抓手,有利器,当前和今后一个时期,依法治污就是重要抓手、重要利器。在以往的污染治理中,我们也曾取得过短期内大幅改善环境质量的战绩,但多是靠行政手段,过不了多久,污染就会反弹。现在看来,真正赢得治污这场持久战的胜利,不能单靠行政手段,而必须强化法律约束,将污染治理制度化、常态化、法治化,用制度保护生态环境,构建权利公平、机会公平和规则公平的环境法治体系,推进生态环境治理体系和治理能力现代化。
改善环境质量压力大、消除环境风险压力大,是很多地方面临的共性难题。破解环保困境,需要提高违法成本以强化环境违法者的法律责任,需要明确政府定位以强化各级地方政府的主体责任,所有这些,都要靠法律来规范。强化依法治污,可以引导和倒逼污染企业不越底线、不踩红线、不碰高压线,引导和倒逼地方政府不缺位、不越位、不错位、不失位。因此,我们应当坚定这样一种认知,依法治污,是从根本上遏制污染的制度保障。
依法治国,是大势;依法治污,要强势。在生态文明建设和环境保护领域,任何人都不要高估了自己逃避法律的能力,不要低估了党和国家治理污染的决心,更不要错估了打击环境违法犯罪的高压态势,因势而谋、应势而动彰大略,顺势而为、乘势而上显大智。